今年是金融監(jiān)管的大年。從去年年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議到今年的兩會(huì)政府工作報(bào)告、全國預(yù)算執(zhí)行報(bào)告、國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的表述與內(nèi)容來看，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為當(dāng)下中央監(jiān)管層關(guān)注的重點(diǎn)，防風(fēng)險(xiǎn)重視程度遠(yuǎn)高于往年。
本文以金融監(jiān)管改革為切入點(diǎn)，簡要梳理了我國金融監(jiān)管體制改革歷程；研究分析了此次金融監(jiān)管改革的要點(diǎn)；同時(shí)針對(duì)此次改革的影響和釋放出的政策信號(hào)，提出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解的相關(guān)建議，供地方政府、城投企業(yè)參考借鑒。
一、金融監(jiān)管改革的發(fā)展歷程
通過回顧可以看出，我國金融監(jiān)管體系改革是隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和發(fā)展，以及整個(gè)金融行業(yè)的不斷發(fā)展壯大而逐步展開的。具體來說，改革開放以來，我國金融監(jiān)管改革主要經(jīng)歷了四個(gè)階段【注釋1】。目前，正處在順應(yīng)混業(yè)金融趨勢(shì)、完善以功能監(jiān)管為主的金融監(jiān)管體系的發(fā)展階段。
二、此次金融監(jiān)管改革帶來的影響
1、此次金融監(jiān)管改革要點(diǎn)
此次金融改革順應(yīng)混業(yè)監(jiān)管大趨勢(shì)和大背景，對(duì)既有金融監(jiān)管框架進(jìn)行了兩處改革，我們稱之為“一橫一縱”改革。
一是橫向改革，重點(diǎn)是進(jìn)一步厘清頂層金融監(jiān)管框架。在機(jī)構(gòu)調(diào)整上，央行負(fù)責(zé)貨幣政策及宏觀審慎調(diào)控，國家金融監(jiān)管總局和證券業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)行為監(jiān)管，并且國家金融監(jiān)管總局、證券業(yè)協(xié)會(huì)同屬國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。在監(jiān)管職責(zé)上，企業(yè)債發(fā)行審核歸證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)統(tǒng)籌歸金融監(jiān)管總局負(fù)責(zé)。
二是縱向改革，重點(diǎn)是捋順中央和地方層級(jí)監(jiān)管效率。本輪金融改革之前，各地方金融監(jiān)督管理局兼任金融發(fā)展與監(jiān)管兩項(xiàng)職責(zé)，監(jiān)管職能并不完全清晰。中央監(jiān)管與地方金融監(jiān)管局銜接并不順暢，客觀上地方金融監(jiān)管效率有待提高。此次改革一則剝離地方金融監(jiān)督管理局的部分管理職能，二則強(qiáng)化中央金融派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管責(zé)任，提高地方金融監(jiān)管效率。
2、改革帶來的變化及影響
從地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解的角度看，此次金融機(jī)構(gòu)改革主要帶來以下幾個(gè)方面的變化和影響。
一是地方政府融資將更加規(guī)范。此次改革之前，地方金融監(jiān)督管理局兼具金融發(fā)展與監(jiān)管職責(zé)，其監(jiān)管職能并不清晰，在片面求發(fā)展理念下，部分區(qū)域地方政府干預(yù)金融、非法集資、債務(wù)鏈條斷裂等金融亂象及風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)隱患突出。此次改革剝離了地方金融監(jiān)督管理局的部分管理職能，強(qiáng)化中央金融派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管責(zé)任，地方金融監(jiān)管職權(quán)的強(qiáng)化，有助于提高地方金融監(jiān)管效率，加強(qiáng)針對(duì)地方債務(wù)的系統(tǒng)化規(guī)范和監(jiān)管，防止政府違法違規(guī)負(fù)債、債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，地方政府的融資行為將更加規(guī)范化。
二是直接融資效率將得到提升。作為中國金融監(jiān)管改革的重要一步，證監(jiān)會(huì)從國務(wù)院直屬事業(yè)單位直接提升為國務(wù)院26個(gè)直屬機(jī)構(gòu)之一。適逢今年新股發(fā)行由原來的核準(zhǔn)制改為注冊(cè)制，證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)股份公司的注冊(cè)、而交易所則負(fù)責(zé)上市審核。改革強(qiáng)化了證監(jiān)會(huì)在金融監(jiān)管體系中的地位，進(jìn)一步加強(qiáng)了證券市場(chǎng)與國家金融政策的協(xié)同，增強(qiáng)了金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的功能。另外，企業(yè)債發(fā)行審核權(quán)由發(fā)改委劃入了證監(jiān)會(huì)，有利于統(tǒng)一信用債的管理，提高企業(yè)債券發(fā)行效率，提升債券融資規(guī)模，助力加快完善中國多層次資本市場(chǎng)體系建設(shè)，有效提高市場(chǎng)化直接融資的比重，對(duì)于促進(jìn)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解，具有顯著的積極意義。
三是地方債風(fēng)險(xiǎn)防范化解將更高效。根據(jù)現(xiàn)代咨詢丁伯康博士在《深化改革是化解當(dāng)前政府存量債務(wù)的關(guān)鍵》一文中的闡述，我們認(rèn)為，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效化解主要基于三個(gè)方面：第一是解決政府融資的隨意性問題，即規(guī)范政府融資行為，此次地方金融監(jiān)管的強(qiáng)化將有效增強(qiáng)地方政府融資監(jiān)管；第二是守住債務(wù)“紅線”和償債“底線”，此次改革使得中央監(jiān)管與地方金融監(jiān)管順暢銜接，金融混業(yè)監(jiān)管系統(tǒng)得到進(jìn)一步整合，穿透式監(jiān)管將得到強(qiáng)化，將更有助于守住風(fēng)險(xiǎn)底線；第三是解決地方投資的盲目性、提高投資的有效性問題，通過發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用，提升市場(chǎng)化直接融資比重，將是比較合理的方向。綜合來看，此次金融監(jiān)管改革做到了融資監(jiān)管的集中統(tǒng)一，將顯著提升債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解的效率。
三、對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與化解的建議
當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的基礎(chǔ)尚不牢固，一些地方財(cái)政收支矛盾突出，地方財(cái)政面臨較大缺口，償債能力下降導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升。對(duì)于防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)這一重大問題，總書記在《求是》發(fā)文中提出了深化財(cái)稅體制改革、壓實(shí)省級(jí)主體責(zé)任、推進(jìn)債務(wù)合并監(jiān)管、加大存量隱債處置力度、加強(qiáng)融資平臺(tái)公司綜合治理等需落實(shí)的抓手。基于此次金融監(jiān)管改革帶來的變化、影響，結(jié)合現(xiàn)代咨詢以往地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解的相關(guān)研究成果，提出以下建議：
1、堅(jiān)持“中央不兜底”原則
2021年以來，中央持續(xù)對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解強(qiáng)化問責(zé)，政策措施逐步趨嚴(yán)。今年1月，財(cái)政部部長劉昆表示，將進(jìn)一步打破政府兜底預(yù)期，分類推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，推動(dòng)形成政府和企業(yè)界限清晰、責(zé)任明確、風(fēng)險(xiǎn)可控的良性機(jī)制，促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。與此同時(shí)，財(cái)政部1月官網(wǎng)在回復(fù)人大代表提案時(shí)，針對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，明確要堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”。通過建立市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量，依法實(shí)現(xiàn)債務(wù)人、債權(quán)人合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。本次金融機(jī)構(gòu)改革，集中體現(xiàn)了中央對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的重視和強(qiáng)化，尤其是強(qiáng)化了對(duì)地方金融風(fēng)險(xiǎn)的有效監(jiān)管。地方政府債務(wù)化解應(yīng)明確堅(jiān)持“中央不兜底”原則，摒棄兜底幻想，打破簡單的債務(wù)騰挪、借新還舊等傳統(tǒng)固化的化債思路，重視地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與有效化解，加快城投平臺(tái)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型發(fā)展步伐。
2、建立債務(wù)可循環(huán)的機(jī)制
在堅(jiān)持大方向不變的前提下，各地區(qū)需要結(jié)合地方財(cái)政承受能力及發(fā)展?fàn)顩r，通過“一城一策”來進(jìn)行地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解以及新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制。重點(diǎn)圍繞加強(qiáng)債務(wù)總量控制、推進(jìn)債務(wù)模式市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變、以及增強(qiáng)債務(wù)與形成資產(chǎn)匹配度來具體實(shí)現(xiàn)。
一是完善地方債務(wù)總量控制機(jī)制。防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最簡單也是最重要的辦法是進(jìn)行總量控制。債務(wù)總量主要是控制債務(wù)存量和債務(wù)增量。目前，在債務(wù)限額方面，國務(wù)院確定各省級(jí)政府債務(wù)限額，省級(jí)政府確定省本級(jí)及各市縣政府債務(wù)限額。此外，2021年，國發(fā)5號(hào)文強(qiáng)調(diào)健全地方政府債務(wù)限額確定機(jī)制，并提出“一般債務(wù)限額與一般公共預(yù)算收入相匹配，專項(xiàng)債務(wù)限額與政府性基金預(yù)算收入及項(xiàng)目收益相匹配”。總量控制事關(guān)可持續(xù)性，因此，應(yīng)持續(xù)完善債務(wù)比例、債務(wù)余額控制。
二是形成可持續(xù)的債務(wù)積累模式。要實(shí)現(xiàn)債務(wù)可持續(xù)，最重要的是形成以市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)為基準(zhǔn)的可持續(xù)的債務(wù)積累模式。比如，取消政府隱性擔(dān)保、打破剛兌，包括打破市場(chǎng)的平臺(tái)信用等。地方政府融資平臺(tái)公司融資和擔(dān)保要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，要有效地解決地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保問題，只有這樣才能夠使得風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)市場(chǎng)化，使得信貸配置與效率相匹配，從而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
三是提高地方城投平臺(tái)債務(wù)與其形成的資產(chǎn)質(zhì)量之間的匹配度。地方隱性債務(wù)大部分被用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但形成的資產(chǎn)往往質(zhì)量不高，缺乏現(xiàn)金流或現(xiàn)金流較小。為此，一方面，要做好存量貸款管理，保證信貸資金合規(guī)使用，金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)的貸款或其它項(xiàng)目融資須落實(shí)到符合條件的項(xiàng)目。另一方面，要加快存量資產(chǎn)盤活，有效降低資產(chǎn)負(fù)債，主要通過以下幾種方式：其一是重點(diǎn)通過資產(chǎn)證券化、基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs等權(quán)益類公開市場(chǎng)，加快資產(chǎn)盤活；其二是地方政府可以通過政策推動(dòng)，穩(wěn)步推進(jìn)混合所有制改革等方式引入民營資本，既推動(dòng)國有企業(yè)市場(chǎng)化改革，也可以減持部分資產(chǎn)，用以彌補(bǔ)財(cái)政缺口；其三是積極利用國家倡導(dǎo)的市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股的方式，穩(wěn)妥處理部分不良資產(chǎn)，降低企業(yè)杠桿。
3、嚴(yán)格規(guī)范政府預(yù)算管理
財(cái)政部《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕154號(hào)）和《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕155號(hào)）明確了地方政府債務(wù)作為地方財(cái)政收支的重要組成部分，依法應(yīng)當(dāng)納入各級(jí)預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)“借、用、還”的全過程監(jiān)控，增強(qiáng)地方政府債務(wù)透明度，強(qiáng)化對(duì)地方政府債務(wù)管理的監(jiān)督，有利于規(guī)范地方政府舉債行為。
我們認(rèn)為，地方政府債務(wù)化解要結(jié)合地方的財(cái)政承受能力，把控好短期風(fēng)險(xiǎn)控制與中長期體制改革的關(guān)系。為此，應(yīng)嚴(yán)格政府預(yù)算管理，規(guī)范政府的舉債行為。金融監(jiān)管強(qiáng)化不僅要防范地方城投平臺(tái)的隱性債務(wù)問題，同時(shí)也要規(guī)范地方政府的顯性舉債行為，強(qiáng)化地方政府的預(yù)算管理。按照新預(yù)算法，地方政府舉債融資必須通過發(fā)行債券進(jìn)行。防范化解法定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)在規(guī)范債券發(fā)行和使用，從預(yù)算約束、嚴(yán)格監(jiān)管和信息公開等方面，加強(qiáng)“借、用、管、還”全過程的規(guī)范管理和風(fēng)險(xiǎn)防范。一要統(tǒng)籌政府資本支出和政府融資支出，實(shí)現(xiàn)資本預(yù)算對(duì)地方債務(wù)融資的有力約束。健全完善政府投融資規(guī)劃制度體系，增強(qiáng)政府投融資的前瞻性、計(jì)劃性、系統(tǒng)性和有效性。二要加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的全流程監(jiān)督和管理。充分利用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，對(duì)政府投資項(xiàng)目所有環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管，提高政府投資效率。三要加大債券發(fā)行使用的信息披露力度，強(qiáng)化市場(chǎng)約束。四要注重提升專項(xiàng)債使用績效，建立舉債項(xiàng)目綜合評(píng)價(jià)制度，以評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)完善項(xiàng)目庫動(dòng)態(tài)調(diào)整、問責(zé)追責(zé)等機(jī)制。
4、有序推進(jìn)地方債務(wù)置換
在摸清底數(shù)基礎(chǔ)上，采取過渡性政策措施，是債務(wù)化解的有效模式，而債務(wù)置換是當(dāng)前重要而有效的過渡手段。通過債務(wù)置換，主要是解決兩個(gè)問題：一是減輕地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。債券融資一般期限較長，融資成本相對(duì)較低，用它來置換短期、高息的銀行貸款等存量債務(wù)，可減輕利息負(fù)擔(dān)。二是降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，項(xiàng)目大多周期長、見效慢，發(fā)行中長期債券可防范資金期限錯(cuò)配，并將原來五花八門的政府性債務(wù)，通過置換來逐步規(guī)范政府的舉債行為。
此次金融改革，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)債和公司債發(fā)行統(tǒng)一監(jiān)管，將明顯提升債券發(fā)行效率，利于擴(kuò)大債券發(fā)展規(guī)模。近年來，為對(duì)沖宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力，國內(nèi)貨幣政策逐步寬松，市場(chǎng)利率持續(xù)下行，在這一背景下，結(jié)合今年政府工作報(bào)告提出“防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)，遏制增量、化解存量”的政策導(dǎo)向，建議地方政府，充分爭取政策空間，重點(diǎn)推進(jìn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的城投平臺(tái)，通過債務(wù)置換、重組等，加快優(yōu)化企業(yè)債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低企業(yè)綜合負(fù)債成本，提高債務(wù)久期的匹配度，有效化解潛在違約風(fēng)險(xiǎn)，為企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展盡可能騰挪更多的空間。例如，可參考借鑒2022年底貴州遵義最大城投集團(tuán)——遵義道橋約156億元銀行貸款重組案例，該債務(wù)優(yōu)化重組優(yōu)化了企業(yè)債務(wù)結(jié)構(gòu)，極大緩解了企業(yè)短期償債壓力。同時(shí)，也要加大地方融資平臺(tái)公司清理規(guī)范力度，加強(qiáng)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)互相傳染。
5、全面提高直接融資比重
從政府工作報(bào)告和本次金融機(jī)構(gòu)改革所釋放出來的政策信號(hào)看，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解的關(guān)鍵是推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化分類轉(zhuǎn)型，通過市場(chǎng)化盈利逐步償還稀釋存量債務(wù)。為此，通過鼓勵(lì)公開市場(chǎng)發(fā)債等市場(chǎng)化的直接融資，強(qiáng)化市場(chǎng)在金融資源配置中的關(guān)鍵作用，一方面解決企業(yè)發(fā)展的合理融資需求，另一方面促進(jìn)融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。我們認(rèn)為，可以從以下兩個(gè)方面著手：
其一是促進(jìn)發(fā)債主體評(píng)級(jí)提升，提高企業(yè)融資能力。2021年4月，交易所城投平臺(tái)采取“紅橙黃綠”分類管控，以及7月份銀保監(jiān)15號(hào)文發(fā)布以來，城投主體信用評(píng)級(jí)提升成為企業(yè)獲得公開市場(chǎng)債券融資的關(guān)鍵。因此，建議有條件的地區(qū)推動(dòng)以評(píng)級(jí)提升為目標(biāo)的城投平臺(tái)整合重組，持續(xù)提升企業(yè)市場(chǎng)化融資能力，助力債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解。
其二是結(jié)合城投平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，積極推動(dòng)國企上市融資。此次證監(jiān)會(huì)提級(jí)管理及劃入企業(yè)債發(fā)行職能，提升了證監(jiān)會(huì)在國家金融監(jiān)管體系的重要性，也突顯出證券市場(chǎng)在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解中的關(guān)鍵作用，新一輪公開市場(chǎng)股權(quán)融資將成為地方債務(wù)化解的另一條重要途徑。為此，建議加快推進(jìn)重點(diǎn)城投平臺(tái)內(nèi)部企業(yè)的上市融資，實(shí)現(xiàn)城投平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型與債務(wù)化解的協(xié)同推進(jìn)。主要從以下幾個(gè)方面展開：一是強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部分業(yè)經(jīng)營。通過專業(yè)化產(chǎn)業(yè)化整合，將公益性資產(chǎn)、運(yùn)營類資產(chǎn)以及經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行細(xì)分，將經(jīng)營類資產(chǎn)集中于上市公司，集中發(fā)展核心業(yè)務(wù)板塊，減少政府依賴，培育市場(chǎng)化競爭力。二是打造上市平臺(tái)。將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入上市平臺(tái)，逐步將上市平臺(tái)非主業(yè)、非相關(guān)業(yè)務(wù)及資產(chǎn)置出，打造主要經(jīng)營性資產(chǎn)的經(jīng)營平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性資產(chǎn)的整體上市。三是引入戰(zhàn)略投資者。在資產(chǎn)重組優(yōu)化之后，以合作共贏為理念，以技術(shù)融合、管理融合為重點(diǎn)，積極通過股權(quán)出讓的形式與行業(yè)內(nèi)領(lǐng)先企業(yè)進(jìn)行混改，提高業(yè)務(wù)的市場(chǎng)競爭能力，完善公司經(jīng)營機(jī)制與治理結(jié)構(gòu)，全面激發(fā)企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力。