行業之聲 | 遏制惡性競爭！《國有企業、上市公司選聘會計師事務所管理辦法》出臺
導讀
進一步規范國有企業、上市公司選聘會計師事務所行為，促進注冊會計師行業公平競爭，推動提升審計質量。
近日，財政部、國務院國資委、證監會聯合印發《國有企業、上市公司選聘會計師事務所管理辦法》（以下簡稱《選聘辦法》），進一步規范國有企業、上市公司選聘會計師事務所行為，促進注冊會計師行業公平競爭，推動提升審計質量。
對此，專家表示，審計質量關乎公眾利益。當前，國有企業、上市公司選聘會計師事務所相關工作尚存在制度不完善、流程不規范等問題，制約審計質量的提高。《選聘辦法》從規范會計師事務所選聘方式、修訂選聘會計師事務所的評價標準、優化選聘會計師事務所指標權重、完善審計費用評價方式等方面進行完善，對優化審計市場執業環境，提高會計信息質量和審計質量，意義重大、影響深遠。
審計質量關乎公眾利益
低價競爭制約行業長遠發展
為何此次政策針對國有企業、上市公司？記者了解到，當前，國有企業、上市公司選聘會計師事務所相關工作尚存在制度不完善、流程不規范等問題，制約審計質量的提高。尤其是，部分企業選聘會計師事務所時，未明確具體評分標準，選聘流程亟待規范。
與此同時，個別企業在招標過程中簡單把低價作為選聘的首要條件，個別會計師事務所以遠低于項目成本為代價承接業務，引發惡性競爭，導致審計資源投入不足，審計質量難以得到有效保證。此外，在會計師事務所輪換政策方面，各類國企做法不一，執行尺度不一，亟需形成統一規范的輪換制度，實現輪換年限和審計成本、審計風險之間的合理平衡。
北京工商大學商學院教授王鵬程表示，近年來企業財務會計信息失真、上市公司財務造假時有發生，其中之一的根源便是審計市場亂象。一些企業利用招投標機制不斷增加價格因素權重，壓低中標價格；一些會計師事務所為承攬業務壓低報價，導致審計收費不合理降低，有的明顯低于審計成本，引發行業低價惡性競爭。
“我們看到，一些行業的企業，資產規模與十多年前相比增加了五倍以上，子公司數量也今非昔比，但審計收費卻是10多年前的水平甚至低于當時的審計收費；個別大型上市公司，10多年前的審計收費5000多萬元人民幣，今天的審計收費卻僅有區區900多萬元。”王鵬程表示，低價惡性競爭不但導致會計師事務所減少審計資源投入，壓減審計程序，從而直接影響審計質量，損害行業市場聲譽，更引發“劣幣驅逐良幣”現象，重視審計質量的會計師事務所難以獲取合理收入，難以吸引并保留人才，從而制約了行業長遠發展。
中瑞國際集團總經理何源泉表示，國有企業和上市公司涉及國計民生。《選聘辦法》全面規范國有企業、上市公司選聘會計師事務所行為，抓住了審計工作的關鍵少數和關鍵環節，將有力促進注冊會計師行業公平競爭、防范風險。
《選聘辦法》重點從四方面進行規范 引導國有企業和上市公司形成以質量為導向的選聘機制
記者了解到，圍繞當前國有企業、上市公司選聘會計師事務所過程中存在的問題，《選聘辦法》抓住了影響行業高質量發展的痛點，以降低價格因素權重為核心，科學設計價格評價公式，規定違法違規行為處理措施等，引導國有企業和上市公司形成以質量為導向的選聘機制。
何源泉表示，“以質量為導向的會計師事務所選聘機制”的落地，在規范國有企業和上市公司選聘會計師事務所的同時，也將極大促進會計師事務所苦練內功，堅守“質量第一、信譽第一”，歧視限制投標等現象將逐步得到治理，極大改善營商環境。
《選聘辦法》規定，質量管理水平的分值權重應不低于40%，審計費用報價的分值權重應不高于15%，以遏制惡性競爭，突出質量導向。評價要素至少應當包括審計費用報價、事務所資質條件、執業記錄、質量管理水平、工作方案、人力及其他資源配備、信息安全管理、風險承擔能力水平等。
同時，《選聘辦法》規定，國有企業（含國有控股上市公司）連續聘用同一會計師事務所的時間不超過8年，確有需要的，可按規定延長至不超過10年，之后需開展輪換。對于審計項目合伙人和簽字注冊會計師，《選聘辦法》規定了不同情形下的輪換要求和冷卻期制度。
《選聘辦法》設定的各項標準適用于中國境內依法成立的所有會計師事務所，一視同仁，促進公平競爭。明確要求企業不得以不合理的條件限制或者排斥潛在擬應聘會計師事務所，不得為個別會計師事務所量身定制選聘條件。《選聘辦法》還明確了審計委員會的職責以及審計委員會應當重點關注的事項，以壓實審計委員會責任。
在具體操作方面，何源泉表示，對國有企業和上市公司的審計不能完全采用市場定價，建議由監管機構牽頭，逐漸探索制定政府指導價，成立審計業務定價專家委員會，根據被審單位規模、業務復雜程度、風險水平等多種因素，初步確定審計業務量，制定參考收費底價。
對于后續政策的落實，財政部會計司、國務院國資委財管運行局、證監會會計部有關負責人表示，《選聘辦法》是落實國辦發30號文的重要制度安排，后續將從企業和會計師事務所兩個層面做好培訓，做好過渡期銜接工作。加大監督檢查力度，切實做好事中事后監管，對違反規定的企業和會計師事務所依法嚴肅處理。
答記者問
日前，財政部會計司、國務院國資委財管運行局、證監會會計部有關負責人就《國有企業、上市公司選聘會計師事務所管理辦法》（財會〔2023〕4號，以下簡稱《選聘辦法》）有關問題，回答了記者提問。
問：制定《選聘辦法》的背景是什么？
答：審計質量關乎公眾利益。企業通過規范的流程、科學的評價，選聘專業勝任能力強、執業質量高的會計師事務所，有利于保證審計報告的質量。當前，國有企業、上市公司選聘會計師事務所相關工作尚存在制度不完善、流程不規范等問題，制約審計質量的提高。一是會計師事務所選聘流程亟待規范。部分企業選聘會計師事務所時，未明確具體評分標準。二是惡性競爭現象仍有發生。個別企業在招標過程中簡單把低價作為選聘的首要條件，個別會計師事務所以遠低于項目成本為代價承接業務，引發惡性競爭，導致審計資源投入不足，審計質量難以得到有效保證。三是會計師事務所輪換政策有待健全完善。各類國企做法不一，執行尺度不一，亟需形成統一規范的輪換制度，實現輪換年限和審計成本、審計風險之間的合理平衡。四是審計委員會責任有待進一步壓實。
《國務院辦公廳關于進一步規范財務審計秩序 促進注冊會計師行業健康發展的意見》（國辦發〔2021〕30號,以下簡稱國辦發30號文）明確要求推進以質量為導向的會計師事務所選聘機制建設。為落實上述要求，保護會計師事務所和利益相關方的合法權益，規范國有企業、上市公司選聘會計師事務所行為，促進公平競爭，推動提升審計質量，財政部會同國務院國資委、證監會制定印發了《選聘辦法》。
問：《選聘辦法》起草發布經歷了哪些過程？
答：2021年7月國辦發30號文印發后，我們即啟動了《選聘辦法》的制定工作，開展了針對性的調查研究，會同國務院國資委、證監會起草了《選聘辦法》討論稿，在征求相關單位意見、組織專家專題研討基礎上，形成了征求意見稿。
2022年4月2日，我們印發了《財政部辦公廳關于征求<國有企業、上市公司選聘會計師事務所管理辦法（征求意見稿）>意見的函》（財辦會〔2022〕10號），面向社會公眾征求意見，共收到書面反饋65份，合計反饋意見319條。反饋意見總體認為，《選聘辦法》重點突出、內容全面、指導性強、可操作性高，有助于推進建立以質量為導向的會計師事務所選聘機制，有助于規范國有企業、上市公司選聘會計師事務所行為，促進注冊會計師行業的公平競爭，提升審計質量。同時，部分反饋意見提出了一些具體的修改建議。我們對所有反饋意見進行了認真梳理，并充分吸收采納。在反復研討、征求相關部門意見的基礎上，對征求意見稿作了進一步修改完善。
問：《選聘辦法》的主要內容是什么？
答：《選聘辦法》主要包含五方面內容：一是總體說明，主要包括制定依據、適用的企業范圍、適用的選聘事項等。二是選聘重點流程規范，對選聘決策機構、選聘方式、公開選聘的重點環節、評價要素、質量管理水平和審計費用的分值權重、具體評分標準、最高限價、審計費用浮動等事項進行規定。三是會計師事務所輪換、項目合伙人和注冊會計師輪換、信息披露等重點事項規范。四是監督檢查。五是附則。
從具體內容看，主要對四方面內容進行了規范：
一是遏制惡性競爭，突出質量導向。《選聘辦法》規定，質量管理水平的分值權重應不低于40%，審計費用報價的分值權重應不高于15%。要求將所有會計師事務所的報價平均值作為選聘基準價，并給出了審計費用報價得分公式。評價要素至少應當包括審計費用報價、事務所資質條件、執業記錄、質量管理水平、工作方案、人力及其他資源配備、信息安全管理、風險承擔能力水平等。
二是完善輪換規定，強化獨立性要求。《選聘辦法》規定，國有企業（含國有控股上市公司）連續聘用同一會計師事務所的時間不超過8年，確有需要的，可按規定延長至不超過10年，之后須開展輪換。為做好平穩過渡，《選聘辦法》規定了銜接方式，如果國有企業當前執行的輪換規定與《選聘辦法》存在不一致、或者沒有規定的，由履行出資人職責的機構統籌安排，兩年內完成銜接工作。對于審計項目合伙人和簽字注冊會計師，《選聘辦法》規定了不同情形下的輪換要求和冷卻期制度。
三是促進公平競爭。根據《注冊會計師法》等法律規定，會計師事務所承接業務不受行政區域、行業限制，各類會計師事務所是平等市場主體，依法執業受法律保護。《選聘辦法》指標公開、規則明確，設定的各項標準適用于中國境內依法成立的所有會計師事務所，一視同仁。明確要求企業在選聘會計師事務所過程中，應當保障選聘工作公平、公正進行。企業采用公開選聘方式的，應當公開選聘信息、評價要素和評分標準，保證合理的準備應聘時間，公示選聘結果。明確要求企業不得以不合理的條件限制或者排斥潛在擬應聘會計師事務所，不得為個別會計師事務所量身定制選聘條件。
四是壓實審計委員會責任。《選聘辦法》明確，審計委員會的職責包括：制定選聘會計師事務所的政策、流程及相關內部控制制度，提議啟動選聘工作、審議選聘文件、確定評價要素和具體評分標準、監督選聘過程、提出擬聘任會計師事務所和審計費用建議，監督及評估會計師事務所審計工作，定期向董事會提交會計師事務所履職情況報告和審計委員會監督情況報告等。審計委員會應當重點關注的事項包括：企業可能存在不合理變更會計師事務所的情形、聘任勝任能力不足的會計師事務所、審計獨立性存疑、審計費用變動較大、輪換會計師事務所和主要人員等。
問：如何做好《選聘辦法》的貫徹實施工作？
答：《選聘辦法》是落實國辦發30號文的重要制度安排，各級財政部門、國有資產監督管理機構、證券監督管理機構應當高度重視，進一步增強責任意識，精心組織，周密部署，確保《選聘辦法》的有效實施。一是加大宣傳和指導力度，從企業和會計師事務所兩個層面做好培訓，做好過渡期銜接工作。各地可結合本地區實際情況進一步探索選聘會計師事務所具體指引，指導企業規范選聘。二是加大監督檢查力度，切實做好事中事后監管，對違反規定的企業和會計師事務所要依法嚴肅處理。三是各級財政部門、國有資產監督管理機構、證券監督管理機構要加強溝通協調，健全完善工作機制，密切協作，形成合力，認真做好貫徹實施《選聘辦法》的各項工作。
文件全文
國有企業、上市公司
選聘會計師事務所管理辦法
第一條 為規范國有企業、上市公司選聘會計師事務所行為，促進注冊會計師行業公平競爭，推動提升審計質量，維護利益相關方和會計師事務所的合法權益，根據《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國注冊會計師法》及相關法律法規，制定本辦法。
第二條 本辦法適用于國有企業和上市公司。本辦法所稱國有企業，是指國務院和地方人民政府代表國家履行出資人職責的國有獨資企業、國有獨資公司、國有全資公司，以及國有控股公司。本辦法所稱上市公司，是指其股票在境內證券交易所上市交易的股份有限公司。
國有控股上市公司應當同時符合本辦法中關于國有企業和上市公司的規定。
第三條 本辦法所稱選聘會計師事務所，是指國有企業、上市公司根據相關法律法規要求，聘任會計師事務所對財務會計報告發表審計意見、出具審計報告的行為。
國有企業、上市公司聘任會計師事務所從事除財務會計報告審計之外的其他法定審計業務的，可以比照本辦法執行。
第四條 國有企業選聘會計師事務所，應當由董事會審計委員會（或者類似機構，下同）提出建議后，由股東（大）會或者董事會決定。
對于未設股東（大）會或者董事會的國有企業，由履行出資人職責的機構決定或者授權國有企業決定相關事項。
根據工作需要，履行出資人職責的機構可以直接選聘會計師事務所，對其出資的國有企業進行審計。
第五條 上市公司聘用或解聘會計師事務所，應當由審計委員會審議同意后，提交董事會審議，并由股東大會決定。
第六條 國有企業、上市公司選聘會計師事務所應當采用競爭性談判、公開招標、邀請招標以及其他能夠充分了解會計師事務所勝任能力的選聘方式，保障選聘工作公平、公正進行。
采用競爭性談判、公開招標、邀請招標等公開選聘方式的，應當通過企業官網等公開渠道發布選聘文件，選聘文件應當包含選聘基本信息、評價要素、具體評分標準等內容。企業應當依法確定選聘文件發布后會計師事務所提交應聘文件的響應時間，確保會計師事務所有充足時間獲取選聘信息、準備應聘材料。企業不得以不合理的條件限制或者排斥潛在擬應聘會計師事務所，不得為個別會計師事務所量身定制選聘條件。選聘結果應當及時公示，公示內容應當包括擬選聘會計師事務所和審計費用。
第七條 國有企業、上市公司應當細化選聘會計師事務所的評價標準，對會計師事務所的應聘文件進行評價，并對參與評價人員的評價意見予以記錄并保存。
選聘會計師事務所的評價要素，至少應當包括審計費用報價、會計師事務所的資質條件、執業記錄、質量管理水平、工作方案、人力及其他資源配備、信息安全管理、風險承擔能力水平等。
選聘方應當對每個有效的應聘文件單獨評價、打分，匯總各評價要素的得分。其中，質量管理水平的分值權重應不低于40%，審計費用報價的分值權重應不高于15%。
第八條 國有企業、上市公司評價會計師事務所的質量管理水平時，應當重點評價質量管理制度及實施情況，包括項目咨詢、意見分歧解決、項目質量復核、項目質量檢查、質量管理缺陷識別與整改等方面的政策與程序。
第九條 國有企業、上市公司評價會計師事務所審計費用報價時，應當將滿足選聘文件要求的所有會計師事務所審計費用報價的平均值作為選聘基準價，按照下列公式計算審計費用報價得分：
審計費用報價得分=（1-∣選聘基準價-審計費用報價∣/選聘基準價）×審計費用報價要素所占權重分值
第十條 國有企業、上市公司選聘會計師事務所原則上不得設置最高限價，確需設置的，應當在選聘文件中說明該最高限價的確定依據及合理性。
第十一條 聘任期內，國有企業、上市公司和會計師事務所可以根據消費者物價指數、社會平均工資水平變化，以及業務規模、業務復雜程度變化等因素合理調整審計費用。
審計費用較上一年度下降20%以上（含20%）的，上市公司應當按要求在信息披露文件中說明本期審計費用的金額、定價原則、變化情況和變化原因，國有企業應當及時向履行出資人職責的機構報送有關情況說明。
第十二條 國有企業連續聘任同一會計師事務所原則上不超過8年。國有企業因業務需要擬繼續聘用同一會計師事務所超過8年的，應當綜合考慮會計師事務所前期審計質量、股東評價、監管部門意見等情況，在履行法人治理程序及內部決策程序后，可適當延長聘用年限，但連續聘任期限不得超過10年。
第十三條 審計項目合伙人、簽字注冊會計師累計實際承擔同一國有企業、上市公司審計業務滿5年的，之后連續5年不得參與該國有企業、上市公司的審計業務。
審計項目合伙人、簽字注冊會計師由于工作變動，在不同會計師事務所為同一國有企業、上市公司提供審計服務的期限應當合并計算。
國有企業、上市公司發生重大資產重組、子公司分拆上市，為其提供審計服務的審計項目合伙人、簽字注冊會計師未變更的，相關審計項目合伙人、簽字注冊會計師在該重大資產重組、子公司分拆上市前后提供審計服務的期限應當合并計算。
審計項目合伙人、簽字注冊會計師在公司上市前后審計服務年限應當合并計算。審計項目合伙人、簽字注冊會計師承擔首次公開發行股票或者向不特定對象公開發行股票并上市審計業務的，上市后連續執行審計業務的期限不得超過兩年。
第十四條 國有企業、上市公司應當在年度財務決算報告或者年度報告中披露會計師事務所、審計項目合伙人、簽字注冊會計師的服務年限、審計費用等信息。
上市公司每年應當按要求披露對會計師事務所履職情況評估報告和審計委員會對會計師事務所履行監督職責情況報告，涉及變更會計師事務所的，還應當披露前任會計師事務所情況及上年度審計意見、變更會計師事務所的原因、與前后任會計師事務所的溝通情況等。國有企業應當按照履行出資人職責的機構要求報送有關情況說明。
國有企業、上市公司更換會計師事務所的，應當在被審計年度第四季度結束前完成選聘工作。
第十五條 國有企業、上市公司審計委員會負責選聘會計師事務所工作，并監督其審計工作開展情況。審計委員會應當切實履行下列職責：
（一）按照董事會的授權制定選聘會計師事務所的政策、流程及相關內部控制制度；
（二）提議啟動選聘會計師事務所相關工作；
（三）審議選聘文件，確定評價要素和具體評分標準，監督選聘過程；
（四）提出擬選聘會計師事務所及審計費用的建議，提交決策機構決定；
（五）監督及評估會計師事務所審計工作；
（六）定期（至少每年）向董事會提交對受聘會計師事務所的履職情況評估報告及審計委員會履行監督職責情況報告；
（七）負責法律法規、章程和董事會授權的有關選聘會計師事務所的其他事項。
第十六條 國有企業、上市公司審計委員會應當對下列情形保持高度謹慎和關注：
（一）在資產負債表日后至年度報告出具前變更會計師事務所，連續兩年變更會計師事務所，或者同一年度多次變更會計師事務所；
（二）擬聘任的會計師事務所近3年因執業質量被多次行政處罰或者多個審計項目正被立案調查；
（三）擬聘任原審計團隊轉入其他會計師事務所的；
（四）聘任期內審計費用較上一年度發生較大變動，或者選聘的成交價大幅低于基準價；
（五）會計師事務所未按要求實質性輪換審計項目合伙人、簽字注冊會計師。
第十七條 國有企業、上市公司和受聘會計師事務所對選聘、應聘、評審、受聘文件和相關決策資料應當妥善歸檔保存，不得偽造、變造、隱匿或者銷毀。文件資料的保存期限為選聘結束之日起至少10年。
第十八條 國有企業、上市公司和會計師事務所應當提高信息安全意識，嚴格遵守國家有關信息安全的法律法規，認真落實監管部門對信息安全的監管要求，切實擔負起信息安全的主體責任和保密責任。國有企業、上市公司在選聘時要加強對會計師事務所信息安全管理能力的審查，在選聘合同中應設置單獨條款明確信息安全保護責任和要求，在向會計師事務所提供文件資料時加強對涉密敏感信息的管控，有效防范信息泄露風險。會計師事務所應履行信息安全保護義務，依法依規依合同規范信息數據處理活動。
第十九條 財政部門負責對會計師事務所參與應聘有關行為實施監督管理，履行出資人職責的機構以及證券監督管理機構按職責負責對國有企業、上市公司選聘行為實施監督管理。
財政部門可以對違反本辦法規定的會計師事務所依法采取責令改正、監管談話、出具問詢函、出具警示函、責令公開說明、責令定期報告等管理措施。
履行出資人職責的機構可以對違反本辦法規定的國有企業依法采取通報批評、考核扣分、責任追究、撤銷選聘結果、責令更換審計機構等管理措施。
證券監督管理機構可以對違反本辦法規定的上市公司依法采取責令改正、監管談話、出具警示函等管理措施。
第二十條 國有金融企業選聘會計師事務所可以參照本辦法執行，國務院財政部門另有規定的，從其規定。
第二十一條 本辦法由財政部、國務院國資委、證監會負責解釋。
第二十二條 本辦法自印發之日起施行。《委托會計師事務所審計招標規范》（財會〔2006〕2號）、《關于會計師事務所承擔中央企業財務決算審計有關問題的通知》（財會〔2011〕24號）有關規定與本辦法不一致的，以本辦法為準。
國有企業當前執行的會計師事務所輪換規定與本辦法第十二條規定不一致的，或者沒有規定的，由履行出資人職責的機構統籌安排，自本辦法施行之日起兩年內完成銜接工作。